“阅兵蓝”对《大气污染防治法(修订草案)》的期

时间:2018-08-02 12:15来源: 作者:

　　在“阅兵蓝”、“冬奥蓝”成为网络热词的同时，《大气污染防治法(修订草案)》也于8月24日提交全国人大常委会审议。

　　这是自1988年正式实施以来，《大气污染防治法》第三次修订。这次提交全国人大常委会审议的大气污染防治法修订草案已为三审稿。

　　三审稿中的一些“硬措施”成为媒体报道的焦点，例如提高燃油质量标准，明确环保部门可到车厂进行现场检查、抽样检测，增加遥感监测手段对行驶的机动车进行监督抽测，严控船舶大气污染排放等。

　　但另一方面，根据记者了解，对于《大气污染防治法》的修改，不少专家认为，有些问题还值得进一步商榷。

　　关于二审稿的争议

　　《大气污染防治法(修订草案)》(二次审议稿)经过一个月的征求意见。本报记者了解到，二审稿征求意见期间，环保、法律界等仍存争议。对于修订草案二审稿曾一度有“延迟三审”、“大改”的呼声不断。

　　“二审稿对大气污染的现状与防治对策把握不到位，立法内容比例有些失调对未来的大气污染态势和防治规律要求缺乏把握，针对性不强区域污染联合防治思路和方法不清晰，制度设计不深入。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说。

　　2014年12月，第十二届全国人大常委会第十二次会议初次审议了《大气污染防治法(修订草案)》。2014年12月30日至2015年1月29日，草案在人大网公布，向社会公开征求意见。

　　之后，根据全国人大常委会组成人员和各方面的意见，对草案作了修改，形成了二审稿。2015年6月，第十二届全国人大常委会第十五次会议对草案二次审议稿进行了审议。

　　7月6日，二审稿在人大网公布，公开征求社会公众意见。

　　常纪文表示，全国人大法工委行政法室曾经成功组织《环境保护法》的修订。但《大气污染防治法》、《水污染防治法》的专业性和技术性要比《环境保护法》强得多，立法难度要大得多。

　　在8月6～7日召开的2015大气污染综合防治二审稿专题研讨会上，环保部环境规划院副院长王金南表示，现在的环境保护，不是简单的政府与企业的关系，还有很大一部分是公众参与。而目前的法律条款上，没有体现这一点。

　　中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅的观点更为直接：大气法二审稿主线不清晰。在王毅看来，问题在于对大气管理的基本思路、基本关系没有说清楚，首先是总量控制与达标排放、质量管理之间的关系，然后是政府、企业和公众之间的关系。政府怎么负责?负什么责?

　　电力企业联合会秘书长王志轩认为，法律条款中不能出现“打架”的情况。他反映，全国共约4万亿千瓦时的燃煤电厂，如果按照“十二五”总量控制的目标来减排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分别达到800万吨和750万吨就可以了但如果按照《火电厂大气污染物排放标准》要求，则对应二氧化硫和氮氧化物的最高允许年排放量分别为367万吨和182万吨，还有烟尘是55万吨假设按照“超低排放”要求，那么这三项污染物加起来则不得超过160万吨。

　　实际上火电厂的排放又是什么情况呢?中电联统计数据显示，2014年，全国电力烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放量分别降至98万吨、620万吨、620万吨左右，全行业提前达到了“十二五”减排目标，但远远没有实现达标排放。

　　“超低排放要求、排放标准要求、总量控制要求、防治计划要求(如国十条)、专项规划要求(如电力发展规划、清洁生产规划、国家规划、地方规划)、环境影响评价要求……是哪个严执行哪个，还是谁权大执行谁的?”王志轩说。

　　区域联动如何实现

　　目前，我国大气污染区域化已成事实，区域协同发展甚至一体化发展是国家今后发展的基本模式。

　　常纪文认为，《大气污染防治法》修订，应当以我国大气污染形势严峻的现实为问题导向，以区域性大气环境管理的阶段性目标为目标导向。“为此，修订草案应当花大气力在这方面进行预防性的制度构建，而不仅仅是在重污染天气的应对方面作出规范。”

　　常纪文认为，宏观调控对于解决目前的区域性大气污染至关重要，所以既应考虑污染具体监管的体制建设，还应考虑宏观调控的体制建设，如产业结构、产业布局方面的职责，由谁行使的问题。

　　目前，我国行使环保监管职责的部门有三类：一类是行政综合协调的环境保护部门一类是直接监管污染防治的各部门还有一类是行使宏观调控职责的经济综合主管部门。

　　“第三类缺乏，有必要补上。”常纪文说，事实上，很多环保问题，即使环境保护部门再怎么努力，如果缺乏发改委节能减排等宏观调控措施的支持，效果也不大。

　　全国人大法律委员会副主任委员孙宝树24日表示，修订草案二次审议稿对重点区域大气污染联合防治的规定过于原则化。建议增加规定：一是重点区域内有关省、自治区、直辖市应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议二是重点区域内有关省、自治区、直辖市建设可能对相邻省、自治区、直辖市大气环境质量产生重大影响的项目，应及时通报会商。

　　共同但有区别的责任如何确定

　　我国目前的大气污染形态和《大气污染防治法》制定时相比发生了根本性的改变，既有工业点源的污染，也有生活面源的污染，还有交通工具的污染。这些对区域性雾霾都有大的“贡献”，各自所占的“贡献”比重都不容忽视。

　　中关村空气污染防控联盟理事会主席颜梓清表示，“关于机动车排放污染的问题一直很有争议，现在政策是强调控制机动车，但在实施过程中机动车往往被忽略，因为它比较复杂，牵扯到很多车主的利益、厂商的利益。”

　　中关村空气污染防控联盟前不久曾做过一项公众调查，就“大气污染以防控为主还是治理为主”、“防控与治理是否同等重要”等问题，对2000位网友进行了问卷调查，结果显示，认为防控与治理并重的占46%认为防控为主的占47%认为治理为主的占7%。

　　颜梓清此前在写给全国人大法工委的二审稿修改建议中多次提到，“必须加上车主的责任，不能够超标排放，这是所有车主必须达到的。”

　　常纪文说，应摸清大区域内的总体排放底数和各区域的排放底数，分清各区域的减排义务，以明确各区域的减排责任，强化各区域的行政监管和区域生态补偿责任。此外，由于各区域的历史污染排放和生态破坏责任不同，各自的经济基础和能力不同，在区域合作方面，也有必要规定大气污染防治共同但有区别的责任原则。

　　常纪文认为，《大气污染防治法》此次修订，在体制和制度、机制的设计上必须要解决不同污染源的责任主体问题。

　　对于上述专家意见，24日，全国人大法工委表示，“修订草案回应了社会关切和人民群众的期盼，既有应对当前大气污染防治所需要的措施，又有先进的理念，能够适应当前和今后一段时期大气污染防治工作的实际需要”，“修订草案经过两次审议，制度更加完善，规定更加精细，具有较强的针对性和可操作性，现在出台是必要的、适时的。”

　　全国人大法工委介绍，三审稿中，对相关内容进行了修改，如规定“环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门应当公布电子邮箱等对实名举报的，应当反馈处理结果等情况”，“新生产的机动车和非道路移动机械的排放检验信息应当向社会公开”，“重点区域内大气污染来源及其变化趋势应当向社会公开”等。

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